湖北省预算绩效与资产管理信息网

报告摘要

2011年11月，我省制定了《湖北省新闻出版业“十二五”时期发展规划》，提出“充分发挥政策优惠、资源倾斜、资金支持、项目扶持等政策调控手段推动新闻出版业转型和发展。” 2012年5月，省政府批准设立湖北省学术著作出版专项资金，省财政从2013年起至2015年，每年安排专项资金2000万元。三年来，专项资金共资助学术著作出版项目149个，促进了我省学术研究和学术出版繁荣发展。2016年至2018年期间该政策经批准得到延续，并继续由省级财政每年安排2000万元专项经费。

为提高财政支出政策的科学性、有效性和财政资金绩效，湖北省财政厅委托中审亚太会计师事务所（特殊普通合伙）武汉分所对湖北省学术著作出版专项资金政策开展绩效评价工作。通过政策评价，支出政策专家综合评定意见为“延续-调整”；政策执行评价为“中”；政策效果评价为“优”。评价报告主要内容如下：

一、政策（项目）基本情况

（一）政策设立目的

湖北省学术著作出版专项资金的设立是为繁荣发展湖北新闻出版事业，鼓励支持优秀学术著作出版。

（二）经费来源和分配情况

2016-2018年，省出版局共向16家出版社的162个入选项目分配专项资金6130.81万元。其中，省级财政预算为每年2000万元，三年合计6000万元；另130.81万元为省财政收回的2013-2015年度专项资金资助项目结余资金。

二、绩效评价工作开展情况

本次政策绩效评价，中介机构主要负责学术著作出版专项资金政策（2016年-2018年）政策执行及政策效果2个方面的评价工作，同时对政策制定过程进行全面调查和了解。省财政厅组建由湖北省委政研室、湖北省人大预工委办公室、湖北省委宣传部、武汉大学和省财政厅等5个单位共七位专家参与组成的政策评价专家组，负责对政策制定情况进行独立评价，并给出政策总体评价结果。

中介机构采用分层随机抽样方法选取湖北教育出版社有限公司、武汉理工大学出版社有限责任公司、华中科技大学出版社有限责任公司、武汉大学出版社有限责任公司、湖北科学技术出版社有限公司、长江出版社（武汉）有限公司、武汉出版社有限公司、华中师范大学出版社有限责任公司8家出版社作为本次政策评价样本，并于2019年7月10日-8月6日期间在各出版社开展了现场评价工作。

本次抽样开展现场评价的8所出版社涉及94个学术著作出版项目，分别占16家出版社及162个入选学术著作出版项目数量的50%、58.02%；涉及专项经费3804.81万元，占专项经费总量的62.06%。本次选取的样本具有较强的广泛性和代表性，可以较全面地反映该项政策执行的真实绩效。

2019年12月12日，专家组根据第三方中介机构对政策制定过程及政策执行和效果评价情况的全面汇报，采取简单多数的投票方式给出了政策制定的评价意见，并在此基础上经合议后形成湖北省学术著作出版专项资金政策总体评价结果。

三、绩效分析

（一）政策制定方面

政策制定评价主要是评价政策制定的必要性、合理性。评价不设定分值，采用投票制方式评价，由专家组七位专家对政策是延续还是终止进行投票，七位专家均投票“延续”，得票率100%。其中：有五位专家投票“延续-调整”，两位专家投票“延续-保留”。

专家组认为，学术著作出版专项资金能够较好地弥补市场不足、活跃社会整体文化氛围，但存在资助的项目分散、项目实施进度缓慢、配套资金到位不足等问题，建议在保留专项资金的同时，考虑借鉴国家出版基金的模式，调整和优化专项资金的分配和管理方式。

（二）政策执行方面

一是效率性指标得分较低，项目预算管理和产出管理有待加强，具体表现为：实际到位的配套资金和计划到位的配套资金差距较大，配套资金到位率较低；实际支出的资金远低于实际到位的总资金，预算执行率较低；政策产出的数量、时效和规模与预期值偏离较大。

二是资金管理和项目管理规范，具体表现为：专项资金管理制度完善，且出版主管部门和各出版社落实较为到位。

（三）政策效果方面

一是直接效果较为显著：社会效益优异，入选国家级重点规划及获得国家级专项资金资助的项目数量众多，少数受资助项目实现了版权输出，打开了学术文化通向世界的窗户；利益相关方满意程度高，学术著作出版专项资金获得各出版社相关人员及研究学者的广泛认可。

二是潜在效果有待加强：省级财政为学术著作出版专项资金提供了充分的财政保障和支持，但项目配套资金落实不到位，实际支出配套资金和项目预算差异较大 。

四、评价结果

湖北省学术著作出版专项资金政策（2016年-2018年）专家综合评定意见：延续-调整。

专家组及中介机构对湖北省学术著作出版专项资金政策（2016年-2018年）的具体评分结果如下所示：

五、存在的问题

（一）资金管理方面

1、财政专项资金分配过于分散

2016-2018年度，省出版局共向16家出版社的162个入选项目分配财政专项资金6130.81万元（含收回的以前年度结余资金130.81万元），平均每个项目获分配资金为37.85万元。参与资金分配的出版社和项目数量较多，导致财政专项资金分配过于分散，削弱了对重点图书的扶持力度。

2、财政专项资金一次性拨付，未结合项目进展分期安排

每年度专项资金分配完成后，由省财政厅将专项资金一次性拨付至各项目实施单位，而没有根据项目实际进展和来年计划分期安排、没有将年度检查和结项验收的考核结果与资金拨付挂钩。

3、财政专项资金到账较晚

2016-2018年度，每一年的财政专项资金均在当年的第四个季度拨付至项目，拨付时间分别是2016年10月、2017年11月和2018年12月。财政专项资金到账较晚，影响当年项目预算正常实施，使项目预算难以发挥如期效益。

4、实际到位的配套资金严重低于预算值

依据各样本出版社与省出版局签订的项目协议书，94个样本项目涉及到的预计配套资金为7053.28万元，截至2019年7月31日，实际到位的配套资金为331.34万元，配套资金到位率仅为4.70%；截至2019年7月31日，已完成的32个项目预计配套资金为1492.56万元，实际到位的配套资金为251.8万元，完成项目配套资金到位率为16.87%。

5、财政专项资金支出进展缓慢，资金结转金额大、结转率高

2016-2018年度，94个样本项目共获得省财政拨付的学术著作出版专项资金3804.81万元，截至2019年7月31日，各立项出版社实际支出的省级财政资金为1598.91万元、支出率42.02%，结转资金2205.9万元、结转率57.98%。

（二）项目管理方面

1、项目完成率低且进展严重滞后

截至2019年7月31日，项目完成率不足50%，按计划应有75个样本项目完成出版，实际仅有32个样本项目完成出版，占比42.67%；32个完成项目中，有11个项目在约定的时间内完成，21个项目延期完成，项目完成及时率为34.38%，延期率达到65.62%。

2、项目产出规模低于计划值

有部分已完成项目印数规模或字数规模低于项目申报书计划项目协议书中的计划数值，其中：有14个项目印数规模不达标、有14个项目字数规模不达标，占比均为43.75%。

（三）绩效管理方面

1、绩效目标设置不够全面

学术著作出版专项资金的绩效目标由省出版局统一规划，有部分绩效目标不够全面，需完善，如：配套资金的使用情况未纳入考核点、产出指标中的经济效益指标未设置、产出指标中的数量指标未将年度或跨年度完成项目的数量纳入考核点。

2、绩效评价结果未得到有效应用

省出版局组织中介机构对2016年度、2017年度学术著作出版专项资金项目开展了绩效评价工作，评价结果显示存在项目延期完成、资金使用率较低等问题，对延期项目较多的项目实施单位、多次延期仍不能完成的项目、资金拨付极少或没有且项目进展停滞的项目，省出版局没有采取进一步的管理措施、亦没有在分配2018年度项目经费时予以考虑。

六、建议

（一）政策改进建议

1、整合同质政策，集中力量扶持精品出版

学术著作出版专项资金政策的设立是为推动出版业繁荣发展、打造学术出版精品。2008年，省政府设立社会公益出版专项资金，每年从财政预算中安排300万元，用以支持公益性出版项目。以上两项专项资金政策皆旨在对不能通过市场资源完全解决出版资金的优秀著作提供财政资金支持，政策的设立目的及资助对象存在同质性。建议优化政策体系，整合专项经费政策，统筹使用专项经费。对于受众面较窄、市场有限，但出版价值大的学术性及其他公益性著作，合并纳入受资助范围，在遵循分层分类管理、重点突出原则的基础上设立一个专项经费政策。

2、实行动态预算管理，并引入社会经济力量

学术著作出版专项资金政策自2013年设立起，每年从财政预算中安排2000万元作为扶持资金。一是固定预算未能将本年度的实际执行情况和下年度的资金计划纳入考虑范围；二是财政资源有限，只有充分发挥财政资金的杠杆作用，才能更有效解决小众出版物“出版难”的问题。建议每年根据本年度资助经费规模和下一年度资助项目经费需求测定和编制次年的经费预算，并将社会经济力量引入经费资源，允许接受自然人、法人或其他组织的捐赠。

3、落实专项经费分期拨付制度

建议按照首拨款、进度款、余款分期分次拨付专项经费：首先在经批准的项目资助总额的基础上预留一定比例的款项（即余款），然后于年度专项经费计划批准后首次拨付资助款，接下来依据年检工作完成情况和下一年度工作计划核定每一年度资助款，最后在项目结项验收后拨付预留款；预留款及首拨款的拨付比例根据项目的计划完成期进行合理设定。落实专项经费分期拨付制度，可以有效调动出版单位的积极性，避免经费资源的浪费和滞留。

4、树立严肃项目计划工作的理念，并将项目计划与考核管理相结合

项目实施单位在申报专项资金时，均按要求计划了配套资金、完成时间、印数规模及字数规模，在项目实施中和实施后，亦按规定接受了主管单位的年度检查和结项验收的考核，但因惩罚力度不够或惩罚措施制定不到位，考核并未对实际执行情况严重偏离项目计划的情形形成有力约束。项目实施单位配套资金不到位、延期完成或不能完成、规模不达标，一是降低了出版物的质量，甚至是出版计划被搁置，最后不了了之，二是导致专项经费滞留，而未能有效发挥财政资金的功效。建议一方面要重视项目计划工作，在项目实施单位中树立严肃项目计划工作的理念，其在进行可行性研究时即要充分考虑各种客观因素和意外情况，制定切实可行的项目实施方案和进度表，并编制真实合理的项目预算；一方面要将执行严重偏离计划情形的惩罚措施纳入经费管理制度，如对多次延期仍不能完成的项目经批准可追回已拨经费。

5、定期清理结转资金，有效规避专项经费的滞留和浪费

在项目实施过程中，主管部门要结合项目进展情况，定期对已拨付资金进行检查，并按照国家及省市结转结余资金管理办法，对支出预算已执行但尚未完成，或因故未完成的资金予以收回并按规定重新分配，从而避免专项经费滞留或浪费在不能形成有效产出的项目上。

6、社会效益和经济效益“双管齐下”

专项经费旨在帮扶“出版难”项目，繁荣发展学术文化，一直以来，社会效益是专项经费政策的核心点。建议继续以社会效益为重点，同时兼顾出版项目的经济效益，一是要在项目申报之时即明确受众人群和销售渠道，二是要将出版物是否按计划走向市场纳入考核。学术著作虽然受众小、创造收益的能力差，但出版不是终点，传播才是目的，只有学术著作到达需要的人手上，甚至被普通大众所关注，才能实现文化的传递、体现出版的价值。

（二）绩效管理改进建议

1、设置科学的绩效目标，完善绩效考核体系

建议重新梳理绩效考核体系，根据项目特点，设置科学、量化、易于考评的绩效目标。如：将配套资金到位率、预算执行率纳入绩效目标，产出目标中增设经济效益指标，产出目标中的数量指标需考核项目完成率、规模完成率。

2、合理应用绩效评价结果

        绩效评价结果的应用，既是开展绩效评价工作的前提，又是优化财政支出结构、强化资金管理水平、提高资金使用效益的重要手段。建议一方面将绩效评价结果应用于专项经费的日常管理工作，根据绩效评价结果，充分发挥管理上的优势，改正不足；一方面将绩效评价结果应用于以后年度的经费分配，将绩效评价结果作为调整资金分配结构的重要参考依据。